公用墓地，是与商业墓地相比所提出来的概念。公用墓地概念的提出，证明中国殡葬事业发展到了一定的阶段。于此同时，根据我国城乡二元结构的现实国情，推进公用墓地利用方面的改革也是推进殡葬改革的一条路径选择。从上世纪八十年代开始，随着改革开放的发展，殡葬改革新理念在上世纪八十年代中后期逐步形成，主要为解决城郊和乡镇的乱葬等问题，《公墓暂行管理办法》在1992年颁布，办法规定商业性公墓和公益性公墓在内涵和特点等方面有很多不同。《民政部关于加强公墓管理的报告》也明确了公用墓地的公益性质和可以进行出售的特点。与公益性公墓不同，商业性公墓主要以盈利为目的，通过提供服务来收取群众佣金，从产业属性划分属于第三产业，非商业性公墓是指为群众免费提供服务的公共性公墓。
90年代初，我国公益性公墓建设质量相对较差，但数量可观。根据有关统计，1990年，我国约有5万多座公益性公用墓地。1992年，公益性公用墓地达到12多万座。1992年，颁布的《全国公葬改革十年规划》规定，未来五年，我国将规划建设农村公用墓地30余万座;到1992年底前，全国公墓改革将由全国进行建设，在20世纪，将规划建设村级公益性公用墓地40多万座，普及率达到一半以上。但是根据调查显示，二十世纪末，召开的全国第三次全国殡葬改革会议上，发表声明称我国公益性公墓数量才19万座，远远未达到当初规划的目标，40万座的目标最终没有如期实现。
随着市场经济的发展和人口流动以及城镇规模扩大，时间到21世纪初，政府为了集中利用土地，开始处置分散在城乡的公益性公用墓地和零星的城市乱葬墓地。由于政府部门不再做具体的统计，很难了解在这一时期公益性公墓的数量。然而，随着城市化进程和经济的持续发展，在城乡郊区公益性公墓的建设质量得到了很大成都的提高。城市的商业性墓地的价格也在不断上涨，原因是城市人口不断增长、政府部门对公用墓地的审批要求日益严格等多种不利影响叠加，因此出现了农村公益性违规向城市居民出售墓穴。所以，很多的城市开始探索城市公益性公用墓地建设。2004年，北京的骨灰林建成投产，是北京市乃至中国城市的第一座公益性公墓。未来几年，随着服务型政府建设的加快，以及“过高殡葬利润”“死亡负担不起”等舆论的不断发酵，政府相关部门多措并举加大对公用墓地的建规划建设力度。2009年，中华人民共和国民政部发布关于进一步深化公用墓地改革促进殡葬业科学发展的指导意见，指导意见对公墓管理暂行办法进行了丰富和拓展。意见明确提出要加大对农村地区公用墓地的投入力度和建设速度，进一步满足不同群体对殡葬的需求，加大对贫困户、五保老人、重点优惠照顾对象等特殊群体的照顾力度，并将他们纳入公益性公墓的服务范围。2012年底，民政部在陕西省召开公益性公墓建设管理论坛，拉开了全国公益性公墓建设综合动员和推进工作的帷幕。政府这一举措可以看作是对城乡建设布局相对失衡和公益性缺失的及时调整和弥补。