墓地作为逝者遗体的安放场所，不仅是逝者与后辈亲情延续的联系纽带，也关涉到在世者对自己身后事预见而产生的具体生活状态，对其当下生活的幸福指数具有一定的影响，因此，作为殡葬事务的重要组成部分，墓地问题毫无疑问是涉及所有市民的社会公共事务，其反映的是所有市民的社会公益问题。而现行《公墓管理暂行办法》仅以有偿、无偿这一标准来对公益性和经营性进行概念划分，难免有失偏颇。就城市墓地而言，其经营性仅是针对其服务提供有偿性而言的，而城市经营性墓地存在的本质目的在于满足市区居民的墓葬需求，由此从这个角度看，城市经营性墓地的经营性并不能掩盖其本质公益性，因而，公益性才是城市经营性墓地的第一属性，经营性是其第二属性。
城市经营性墓地，作为一种需由国家调控的有限资源，由于其具有的经营性，使得其难以在追求利益最大化的市场中形成良好的自我监管和调节，势必会出现修建数量大于实际需求，出现供需失衡;抑或是为了个人私益最大化，不顾立法规定进行违法乱造，出现损害社会公益的情形。而国家作为社会公益和公权力的代表，它一直肩负着社会中各种利益的冲突与调适。在面对这一关涉社会公益的问题，为保障社会公益的实现，维护社会稳定，国家必然要对城市经营性墓地形成过程中的一系列问题，如墓地选址、墓地修建等问题进行统一监管，以便从源头上对两者利益进行协调，避免个人私益对社会公益造成损害。由此，从这个层面看，国家对城市经营性墓地的具体形成制度进行强制规范和监管，对不同利益冲突进行协调，以维护社会公益的实现，它既履行本质管理工作的体现，又回应了社会的现实需求，有利于市民社会与国家间的沟通与合作。