中国殡葬服务制度的改革路径

(一)建立资金来源多元化的殡葬服务筹资机制
                                                               上海公墓上海墓地太仓公墓双凤纪念园

    作为中国老年福利制度体系的重要组成部分，殡葬服务制度的可持续发展需要合理的筹资机制加以支持。福利多元主义者认为，社会福利的建设应该充分发挥国家(政府)、市场(主要指企业)和社会(包括社会组织和家庭等)等主体的作用，不同的责任主体在社会福利领域发挥作用的机制和承担的责任不尽相同。福利多元主义的两个主要概念是分权/分散化及参与。分权/分散化不仅只是将福利服务的行政权由中央政府转移至地方政府，同时要从地方政府移至社区，由公共部门转给私立部门。分权/分散化指的是政府将福利服务提供的责任转移至私有市场，同时也含有中央政府将职权下放地方政府和资源继续分散至邻里或小型社会服务团体的意义。而参与是指希望福利提供者(社区、非营利组织等)和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程，譬如服务提供者可以根据机构、社区属性设计提供服务内容的权利。

    根据福利多元主义，中国应该建立资金来源多元化的殡葬服务筹资机制，形成合理的筹资责任共担模式。首先，作为一种公益性服务，政府无疑在这一制度运行中发挥着不可替代的作用，应通过增加公共投人，从供给和消费两个方面对殡葬服务提供财政补贴，降低国民殡葬服务费用负担。一方面，政府要对殡葬服务的供给给予财政补贴，增大对殡仪馆、公益性公墓运营的财力支持;另一方面，要对国民享受殡葬服务进行财政补贴或费用减免，特别是要加强对农村五保供养对象中亡故人员、城乡低保对象中亡故人员、优抚对象中亡故人员、城市生活无着的流浪乞讨死亡者、无法联系其亲属或亲属无力负担殡葬费用的死亡人员、突发性安全事故中死亡人员的财政补贴。其次，要充分发挥基本养老保险基金对殡葬服务制度的资金支持作用。我国《社会保险法》第17条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。这为基本养老保险基金支持殡葬服务筹资提供了依据。笔者建议民政部门与人力资源和社会保障部门做好协调工作，出台企业职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险基金为死亡参保者的殡葬服务费用给予报销的规定。再次，要培育慈善组织，充分吸收企业、社会捐赠资金，为增强殡葬服务的公益性提供支撑。最后，丧户亦应为消费殡葬服务支付部分资金，同时，引导鼓励经济状况好的国民增强对殡葬基础设施建设、殡葬服务供给与购买的捐赠意愿。

(二)完善殡葬服务管办体制

    如上所述，殡葬服务市场属于自然垄断市场，且信息不对称状况较为严重，存在市场失灵的状况，需要政府进行合理管制。同时，切实实现殡葬服务的公益属性需要政府部门的有效监管。但必须指出的是，政府部门对自然垄断行业的管制往往容易导致管办不分、政企合谋形成利益集团状况的出现。这在中国殡葬服务制度的建设中体现得尤其明显，主要表现为民政行政机关、殡葬管理事业单位和殡葬服务事业单位管办不分，民政部门与殡仪馆等机构形成一种“父与子”的关系，导致了殡葬行业部门利益的出现。同时，政府对实行市场化运作的殡葬服务运营并未进行有效监管。总之，当前中国殡葬服务的提供和消费呈现出政府监管不足、干预有余的特点。

    针对上述状况，笔者建议借事业单位改革的契机，逐步将殡葬服务事业单位改为提供基本殡葬服务的社会公益性组织，其运行资金来源为政府补贴、社会捐赠和提供殡葬服务的收人等，政府部「1要加强监管，根据具体地区的实际需求决定殡仪馆、公墓等殡葬设施的数量和规模，要求殡葬服务提供机构提供充分的信息。

    考虑到目前中国市场机制不够健全与殡葬服务提供的市场失灵，建议将选择性服务中的部分内容纳人到基本服务的范畴，同时增补哀伤抚慰等对生者的服务内容，使殡葬服务的覆盖对象延展至丧属。随着基本殡葬服务范围的扩大，政府财政补贴或减免费用的规模亦应增大。此外，政府应出台相关规定，在全国范围内推行基本殡葬服务费用的免除或减免抑或对消费者进行补贴，要明确具体的减免或免除抑或补贴的规模和水平。政府应适当调整财政支出结构，保障用以基本殡葬服务的公共资金充足。

    基本殡葬服务范围的扩大意味着选择性殡葬服务项目的减少，这必然有助于纠正当前殡葬服务市场出现的乱象。同时，政府部门要对有限的选择性殡葬服务加强监管，让其价格回归合理，使国民能够负担得起。当然，随着社会主义市场经济的不断完善，市场要素传导机制的持续优化，如果一些服务通过市场运营能够获得更好的提供，那么，到时扩充市场性服务的范围未尝不可。

(三)引导文明健康的殡葬文化

    与殡葬文化状况不相符的殡葬服务制度必然会导致社会矛盾，不考虑殡葬文化和市场机制现状的殡葬服务制度难免会造成殡葬服务费用畸高。因此，引导文明健康的殡葬服务文化无疑是实现殡葬服务制度长期可持续发展的应有之义，这有助于理性殡葬，不浪费土地资源，不破坏生态环境。现有殡葬文化的形成非一日之功，文明健康的殡葬文化的塑造不可凭短期之力。

    为改善不良殡葬心理及其指导的殡葬行为，中国殡葬服务制度的建设必须充分考虑到中国的丧葬文化传统并加以引导。一方面，政府部门要出台有利于摒弃殡葬文化糟粕、引导文明健康殡葬文化的政策措施。另一方面，殡葬服务制度的具体规定应符合殡葬文化状况。文明健康殡葬文化的形成需要政府、舆论的合理引导。不考虑传统殡葬文化，试图通过强制性的行政命令来进行殡葬改革的行动显然不是引导文明健康殡葬文化形成的正确举措，而是制造社会矛盾，损害政府公信力，进而阻碍政府引导文明健康殡葬文化发挥作用的短视行为。文明健康殡葬文化的形成需要一个长期过程，因此，殡葬服务制度的改革切莫激进，而应是一个循序渐进的过程。

    应该注意，对“薄养厚葬”、“迷信殡葬”、“面子殡葬”等殡葬糟粕文化，政府应遵循“疏堵并举，以堵为主”的思路，不仅要加强对文明健康殡葬文化的宣传，更要出台较为具体的应对措施，对这类糟粕文化指导下的病态行为进行规制，逐步将其清除。而“人土为安”、“遗体土葬”等传统观念从道德上讲并非不良，但其所引导的行为毕竟会浪费土地资源和破坏生态环境。对这类文化指引下的殡葬行为慎用强制措施，应按“疏堵并举，以疏为主”的思路，既要出台适当超前于当期殡葬文化的制度规定，更要加强舆论宣传和国民生死教育，推动文明健康殡葬文化和殡葬观念的塑成，为文明健康殡葬行为的产生和殡葬服务费用降低至合理水平提供根本动力。文明健康的殡葬文化的建设应从如下几个方面着手:

    第一，加强现代生死观教育，使国民认识到人类具有社会性和精神性，死亡可以让人们过去与现在的生命终止，却不能完全终止未来的生命，后代还在延续，人际关系尚存，人们创造的精神价值将永恒存在。在如此生死观的指引下，要重点强调血缘关系、精神价值等的永存，而非遗体的保留[alms，这有助于促使国民逐步接受火葬，推动树葬、花葬等绿色殡葬方式的应用①。国家应该颁布基本的丧葬礼仪，其中应该彰显节俭，且有利于丧属情绪宣泄，哀伤情绪得到抚慰，同时要尊重遗属对不同宗教葬仪的自由选择权。

    第二，殡葬服务制度规定和执行应该遵循“已有土葬不究原则”。在开始进行火葬的地区，已有的土葬墓穴应维持原貌，在农村公益性墓地建设伊始，公益性墓地之外的已有墓穴是否迁人公益性墓地应本着丧户自愿原则，这样有助于减轻改革阻力。如果强行平坟，必然会严重损害逝者尊严，给被平坟家庭带来极大的精神创伤，招致人民群众的不满。随着殡葬服务文化的逐渐文明化和健康化，国民会自觉将公益性墓地之外的墓穴迁至其内。

    第三，要推行“厚养薄葬”的观念。发挥舆论作用，对“薄养厚葬”等博取声誉的做法进行批判。在中国传统敬老社会风尚遭到一定破坏的情况下，政府部门要充分发挥引导作用，尝试重建良好的敬老社会风尚，提倡并采取激励政策促使子女与父母一起生活，逐渐形成“厚养”的社会氛围。而“薄葬”并不意味着对逝者的不敬，也不表明对逝者纪念活动的忽略。我们应该注重内心对逝者的怀念，而不是通过奢侈的仪式来表达对逝者的尊重。近年来，网上祭祀②逐渐出现，这种形式可在表达对逝者怀念的同时降低殡葬费用，还具有即时性、交往性和方便性等优势，应大力提倡。
《四)提升殡葬服务基础设施建设的公平性

    针对殡葬服务基础设施的数量不足、发展不平衡和不公平的状况，建议调整财政支出结构，通过专项转移支付的方式，增强地方提供殡葬服务基础设施的能力，加大各地殡葬服务基础设施的建设，增加殡葬服务基础设施的数量，重点加强经济不发达地区和县城以及农村的殡仪馆、公益性公墓的建

设。在大中城市，应缩小经营性墓地规模，增加公益性墓地数量，加强对经营性墓地的调控，使其价格水平符合国民平均收人状况，增强公墓的公益性，提升公墓购买的公平性。需要特别指出的是，革命烈士及其遗属等为新中国的建设做出特殊贡献的人群和军人等职业特殊人群，应该在其殡葬服务享有方面获得一定优待，为其提供专门的公墓具有合理性。但是，作为人民公仆的政府官员在殡葬服务设施的享有方面不应具有特权，而应与普通民众一起按殡葬服务制度的规定来享有殡葬服务待遇或购买殡葬服务。当然，对一些具有特殊贡献的官员，可根据其贡献的大小来享有一定殡葬特殊权益。

(五)完善殡葬服务法律法规

    完善殡葬服务法律法规是维护国民殡葬权益的基础所在。首先，提升殡葬服务法律层次，制定并颁布《殡葬法》，出台相关实施细则，明确殡葬服务提供主体、运行机制、内容和结构、信息披露等方面内容，尤其是要对违反法规的处罚作出规定。其次，殡葬法律的制定要在充分调研的基础上进

行，摒弃频频出台偶然性应急文件的做法，要让成熟的法律制度来程序化地处理殡葬服务事宜，保障法律法规的权威性。再次，要严格执行法律的规定，对违反法律法规的行为要严惩不贷，防止出现以罚代管的状况，做到有法必依、执法必严、违法必究，切实保障殡葬服务法律法规的有效性。最

后，要充分发挥政府、社会组织、媒体和社会公众的作用，建构有效的殡葬服务监管网络，实现对殡葬服务制度运行的有效监管。

              结语

    作为中国老年福利制度体系的重要组成部分之一，殡葬服务制度的研究、建设和发展不应因国人传统殡葬忌讳而受到忽视。如果缺乏对殡葬服务特性的专门分析，那么恐怕无法得出促进殡葬服务制度可持续发展的政策建议;如果仅仅盯住殡葬服务的某一方面进行研究，而缺乏系统论述，那么必然导致“管窥效应”，无法准确把握殡葬服务的公益性、市场性机制和殡葬文化等方面的联系和互动。

    在对殡葬服务与殡葬服务行业和市场的独特性进行分析，并考虑到殡葬文化传统、市场经济发展状况和殡葬服务运行机制密切关系的基础上，本文对中国殡葬服务制度存在的问题进行了系统论述，并得出了促进中国殡葬服务制度可持续发展的政策建议。殡葬服务的公益性、文化性和情感性及殡葬服务行业的自然垄断性和殡葬服务市场的信息不对称性，要求形成合理的殡葬服务筹资机制和管办体制，引导文明健康的殡葬服务文化，促使殡葬服务基础设施建设不断公平化，推动殡葬服务法律法规的制定和执行循序规范化，持续增强国民殡葬安全预期，最终解除国民殡葬后顾之忧，实现国民“死有所葬、葬有所安”的目标。