中国殡葬服务制度存在的问题

(一)基本殡葬服务范围狭窄与规模偏小并存

   民政部2009年发布的《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》将遗体接运、存放、火化和骨灰寄存定位为四项基本殡葬服务。基本服务的收费标准由各地价格主管部门会同有关部门在成本监审或成本调查的基础上，按照非营利原则，根据财政补贴情况制定，并适时调整。事实上，为了体现基本殡葬服务的公共性质，全国很多地方以四项基本殡葬服务为载体实施了一定程度的殡葬惠民政策。据统计，截至2010年底，全国已有10个省(市)52个地市134个县(区)对辖区居民的基本殡葬服务费用进行了减免或补贴。如北京市、浙江省嘉兴市、河北省迁安市等31个地区免除或补贴了本区居民的基本殡葬费用。可以看出，随着政府投入的增大，中国殡葬服务制度的公共性与福利性逐渐增强。
                                                         上海公墓上海墓地太仓公墓双凤纪念园

    但是，基本殡葬服务仅仅局限于上述四项，凸显了其范围的狭窄;实施基本殡葬惠民政策的地区有限、水平较低，表明了基本殡葬服务的规模还较小。而基本殡葬服务范围狭窄在一定程度上抑制了殡葬服务制度福利性的进一步提升，基本殡葬服务的规模偏小意味着国民所能享受到的公益性殡葬服务还十分有限。如何扩展基本殡葬服务的范围，增大基本殡葬服务的惠民规模，是中国殡葬服务制度发展中巫待解决的重要问题之一。

(二)殡葬服务基础设施建设公平性差

    殡葬服务设施是指专门用于提供殡葬服务的一系列公共设施的总称，可分为三大类，即社区型殡仪服务设施、火葬场(殡仪馆)和公墓[C37is。中国殡葬服务基础设施的建设存在如下不足之处:

    第一，殡葬服务基础设施数量不足。截至2009年底，中国共有殡仪馆1 729个，经营性公墓1 266个，在总量上还远未达到充分满足国民需要的目标。殡葬服务基础设施平均量状况也不乐观。以殡仪馆为例，2008年全国平均每个地级市仅有5. 1个殡仪馆，平均每个县级区域仅有0. 59个殡仪馆。

    第二，殡葬服务基础设施建设不平衡，表现为地区之间发展不平衡和城乡之间发展不平衡。由于经济较为发达地区和大中城市拥有较强的公共支出能力，其殡葬基础设施的建设往往较为完备，而经济欠发达和县城及农村地区的状况则相反。如很多农村地区缺乏公益性骨灰堂和公益性墓地，给遗体火化之后的骨灰处理带来诸多难题。

    第三，殡葬服务基础设施建设中的不公平性明显。这种不公平性主要体现在公墓的建设方面。在很多大中城市，除了革命烈士、军人等特殊人群外，官员逝后也低价或免费享有专门的公墓。很多名人所在的经营性公墓地处交通便利、环境优美的区域，经营者按市场规则借助名人效应，抬高这类公墓价格，导致普通国民逝后无经济能力在这类公墓埋葬，形成了事实上的不公平。

(三)殡葬服务的市场运行机制失灵

    当前，中国殡葬服务制度运行中市场机制的作用领域主要是选择性殡葬服务的提供和经营性公墓的运营两个部分。希冀应用市场机制来提供一件高品质产品的前提条件包括:一是市场基本要素健全，且机制运行良好;二是政府能够对市场机制的运行进行适当监管，而非过度干预。在当前中国社会主义市场机制不健全、政府职能缺位和越位并存的状况下，将诸多殡葬服务定位为选择性服务而采取市场化运作的方式，把城镇诸多公墓定性为经营性墓地，对农村公益性墓地的监管不足，必然会导致殡葬服务市场紊乱、殡葬服务费用过高等后果，从而无法使国民“死有所葬、葬有所安”。

    具体而言，市场性殡葬服务存在的主要问题有:殡仪馆利用丧属对殡葬服务信息的不了解和因悲痛而无心去主动了解殡葬服务信息，向丧属提供“一条龙”等包含有价格高昂的选择性服务的殡葬服务;某些民政行政部门利用对殡葬服务的垄断经营和管办不分，分享殡葬行业高额利润;非法社会中介机构与部分医院员工串通，第一时间获得病人死亡信息，与合法殡仪馆争夺尸源，诱导甚至胁迫丧属购买价格高昂的殡葬服务;城市大部分公墓为经营性公墓，定价过高，被称为“天价墓地”;政府部门对农村公益性墓地的建设和监管不足，致使一些墓地违规操作，售卖经营性墓地。更有甚者，一些民营企业通过行贿民政部门某些领导，取得所在地区殡葬服务行业的垄断经营权，使殡葬费用居高不下，严重损害了当地群众的殡葬权益①。在上述状况下，殡葬服务的高额利润流向了殡仪馆②、非法中介组织、经营性公墓机构等主体，从而损害了国民利益。可以说，如何解决殡葬服务市场的紊乱，有效降低殡葬服务费用，使国民“死有所葬、葬有所安”，是中国殡葬服务制度改革的关键问题。

(四)殡葬服务制度文化引导性差

    中国传统的殡葬文化塑造了丧家殡葬活动中的复杂心理，这些心理反过来又会对殡葬文化传统形成固化。在这些心理的支配下，中国社会的殡葬行为和殡葬服务消费存在诸多畸态。在殡葬活动中，丧家的心理活动极其复杂，依恋、归宿、报恩、迷信、攀比、炫耀等积极心理和消极心理并存。其中，依恋、归宿和报恩心理有助于树立正确的人生价值观，有益于身心健康，可促成和谐的人际关系。但是，迷信心理则易导致不科学的殡葬行为和资源浪费，攀比和炫耀心理则会带来殡葬费用不必要的提高，为高价殡葬服务的供给创造需求。

    当前，中国殡葬服务文化存在不少糟粕因素。如“薄养厚葬”、“面子殡葬”、“生贵死荣”的观念导致很多丧属在购买骨灰盒和公墓、举办葬礼等方面存在高额消费的状况。如果说选择性殡葬服务市场的紊乱对高价殡葬服务的产生发挥了推手作用，那么一些殡葬陋习则为高价殡葬服务消费提供了条件。

    很多人以选择性服务比基本殡葬服务具有更强的文化性为由，主张将其交由市场提供，由国民根据自身经济状况进行选择性消费。这种观点忽视了殡葬文化中存在的糟粕，必然削弱政府引导健康殡葬文化形成的责任，极易产生殡葬奢侈消费。同时，当前收人分配差距过大的状况也会在殡葬服务的消费中体现出来，奢侈性的殡葬服务消费必然引起人民群众的不满，不利于健康社会文化的形成。殡葬文化作为整个社会文化的重要内容之一，无疑需要政府加以合理引导，而将文化性较强的选择性服务推向市场，不利于健康殡葬文化的发展，阻碍了积极向上的社会文化的形成。考虑到中国殡葬文化现状，目前中国殡葬服务制度的具体实施在一些地区呈现过度超前的特点③。

(五)殡葬服务缺乏具体规范和确切标准

    当前中国殡葬服务法规文件的规定过于宏观，导致殡葬服务缺乏具体规范和确切标准。尽管我国《殡葬管理条例》规定，人口稠密、耕地较少、交通方便的地区应当实行火葬;暂不具备条件实行火葬的地区，允许土葬。这一规定并未强制推行火葬，但很多地方政府在政绩观的驱动下，将提高火化率作为一项政治任务来狠抓，不具体问题具体分析，而实施了“一刀切”的政策。很多地方离火葬场比较远，交通不便，也被划入火葬区的范围，不仅给该地居民的殡葬行为带来诸多不便，且长途

奔丧易导致死者所患疫病的散播，对公共卫生安全构成威胁。

      上述规宁的目的旨在火化尸体，骨灰人盒，最后用节约土地资源的方式来处理骨灰盒。但很多地方政府在殡葬改革具体实施中只重火化率，忽视对殡葬方式的引导，使政策结果违背了制度设计的初衷。在很多火葬区，尤其是农村地区，在中国传统人棺埋葬观念的影响下，很多丧属将逝者的骨盒放人棺材中，而后按照传统的方式埋葬，即“二次装棺葬”。这既无法做到节省土地资源，也给逝者家庭增加了经济负担①。

    在2013年1月1日前，应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，民政部门可责令其限期改正，对拒不改正的，可以强制执行②。如此，火葬区和土葬区的不合理划分、农村居民的传统土葬观念和《殡葬管理条例》的相关规定交织在一起，民政部门的强制执行与丧户在火葬区进行土葬的行为发生了冲突，影响了社会的和谐稳定。

    对基层的违规殡葬行为，殡葬管理执法大队“以罚代葬”的行为较为普遍。在很多农村地区，执法大队如果发现有偷偷土葬者，首先进行罚款，而不追究其行为，不注重对殡葬方式的引导，无益于达到殡葬改革节约土地、资金和木材等资源的目的。此外，《殡葬管理条例》不允许在农村公益性墓

地之外埋葬尸体。但是，很多农村公墓打着公益性的招牌而行商业经营之实，成为某些集团的利益来源，给农村居民带来了较为沉重的经济负担。

    上述殡葬服务行业乱象丛生的基本原因是缺乏殡葬服务具体规范和确切标准，使很多利益机构或个人钻了制度空子，或在利益的诱使下挺而走险。上述问题所造成的后果是，中国殡葬服务制度福利性较差，殡葬服务价格过高，很多逝者无法有尊严地获得安葬，生者精神无法得到充分慰藉，且经济上受到一定压力，大部分国民缺乏殡葬安全预期。因此，改革中国殡葬服务制度不仅需要引起社会的广泛关注，更应该以四维特性为视角，遵循合理的路径。