经营性墓地使用权制度研究

    1我国经营性墓地使用权制度的产生

    在我国，经营性墓地的概念首次出现在民政部于1988年发布的《关于加强公墓管理的报告》中，在此之前，墓葬用地都是公益性质的，并未纳入市场经济体系内。随着城镇化水平的提升，我国在上世纪80年代开始推行火葬、改革土葬，随着火化数量的增加，殡葬单位原有的寄存骨灰设施不敷使用，而新建骨灰堂又缺乏资金，因此有些城市利用荒山瘩地建起了骨灰公墓;有些农村由群众集资建立了乡办或村办骨灰堂或骨灰公墓，从而缓和了骨灰存放的紧张状况。但是公墓建立后，利用耕地建造墓地、修建豪华大墓地、出卖墓穴进而牟取暴利的现象在一些地方大肆横行，为了规制墓地修建过程中的乱象，民政部随后发布《关于加强公墓管理的报告》，对公墓用地进行规划。按其规定，墓地可以分为经营性墓地和公益性墓地两种，公益性墓地用于埋葬本乡、本村死亡居民的骨灰盒或遗体，不准对外经营;经营性墓地是用于安葬城镇中本地或外地死亡居民的骨灰盒或遗体，使用经营性墓地埋葬骨灰盒或遗体的费用以其占用的土地而积、墓地工程、使用年限和保护管理等分别计价。也就是说，本地或外地城镇居民均可以有偿方式获得经营性墓地使用权，且经营性墓地使用权是有存续期限的。

    2我国经营性墓地使用权制度的发展

    虽然上世纪80年代末期发布的《关于加强公墓管理的报告》对经营性墓地的规定非常笼统，但却为经营性墓地的进一步发展奠定了基础。随着市场经济的迅速发展，经营性墓地在1990年代进入发展期，1992年8月，民政部发布《公墓管理暂行办法》，其中将经营性墓地界定为第三产业，决定其具有营利色彩，并将丧主的经营性墓地使用权界定为债权性质的使用权，且墓穴管理费缴纳周期一次最长不超过20年。1997年7月中华人民共和国国务院令第225号发布了《殡葬管理条例》，将规定经营性墓地使用权存续期限的权力下放到省级政府。1997年12月发布《关于禁}卜利用骨灰存放设施进行不正当营销活动的通知》，其中规定当事人需凭死亡者证明购买经营性墓地并取得墓地使用权，购买者不得私自转让、买卖，墓地经营单位不得预售、传销和炒买炒卖。紧接着，民政部又在1998年1月发布《关于进一步加强公墓管理的意见》，规定经营性墓地使用权的存续期限原则上以20年为一个周期。此后，民政部连续以下发“通知”等方式强调经营性墓地使用权的存续期限为20年，并严格禁}卜经营性墓地预售、炒买炒卖和私自转让、买卖行为。值得注意的是，按《公墓管理暂行办法》中的规定，丧主是租赁墓地，而非购买墓地，但从民政部接连下发的“通知”中可以得知，丧主并非租赁墓地，而是购买墓地。直到2011清明节前，民政部回应“墓地20年期限”的问题，称墓地只有租赁关系没有产权关系，一时引起全国热议。

    二、经营性墓地使用权制度的现状及存在的问题

    (一)经营性墓地使用权制度的现状

    通过上文对我国经营性墓地的发展的分析可以看出，到口前为}卜，在这些法律规范中，2012年修订后的《殡葬管理条例》效力最高，其属于行政法规;1992年发布的《公墓管理暂行办法》属于部委规章;其他规定都是民政部门以“通知，、“指导意见”等形式发布的规范性文件，没有相关法律层级效力的规范对经营性墓地使用权做出规定，这些规定多是从国家管理的角度出发做出的，而对于普遍存在的经营性墓地使用权人的保护性规定则严重缺失。由于经营性墓地使用权制度在立法上的空白与模糊，且作为法律效力层级最高的《殡葬管理条例》几乎未涉及到与墓地使用权有关的规定，唯一的一条规定是将界定经营性墓地使用年限的权力下放到各省级人民政府，虽然有些省市地区根据《殡葬管理条例》出台了地方性法规和规章，但实践中存在两方而问题:一方而，立法的空白造成这些地方法规和规章在涉及墓地使用权的规定上各不相同;另外一方而，有些地方性规定本身也很模糊，不能为墓地交易提供法律依据。